近年来，有部分开发商在缴纳较低的土地出让金获取科研用地后建设公寓，并以高价出卖给购房者。购房者支付房款后，往往会出现无法按时交付房屋、无法办理房产证、无法落户等情况，进而引发诸多的群体性事件。那么在科研用地上建设公寓住房为什么会出现上述情况，购买科研用地上的住房涉及那些法律风险，本文在笔者经手的实际案例基础上对该问题进行简要分析。
基本案情：
2018年7月24日，某房地产开发公司与王某签订了《公寓认购合同》，约定王某认购该房地产开发公司位于某地的住房一套，建筑面积为33.41平米，总房款为152316元。同时约定了该房地产开发公司应当在2019年12月31日前将合同约定的房屋交付王某使用，并在交付王某后365个工作日办理完产权相关手续。另外，合同载明该地块规划用途为科研用地，经批准在该地块上建设商业用房。合同签订后，王某交付了房款，但是该房地产开发公司至今没有交付房屋。据王某等购房者陈述，在签订合同时开发商公司宣传的是所谓的“大红本房”。但是距离约定的交房时间过去三年多，王某等购房者才了解到，该地块为科研用地，并不是商业用地，除了没有按期交房外，更是无法办理产权证书，交房时间也迟迟无法确定。
法律分析：
开发商擅自改变土地用途的行为主要包括在工业用地上和科研用地上私建住宅出售、“商改住”等。那么科研用地上建设公寓住房到底能不能出卖给个人呢？首先需要了解一下相关土地的性质问题。我们经常听到的建筑公寓的地块性质，在《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）中属于商服用地中的其他商服用地。商服用地，即主要用于商业、服务业的土地，范围包括零售商业用地、批发市场用地、餐饮用地、旅馆用地、商务金融用地、娱乐用地及其他商服用地。商服用地可以出售的，但是出让使用年限比较短，一般土地使用年限为40年。而科研用地是指独立的科研、勘查、研发、设计、检验检测、技术推广、环境评估与监测等科研事业单位及其附属设施用地，如办公楼、科研楼、检测楼等。在《土地利用现状分类》中科研用地属于公共管理与公共服务用地中的一类，科研用地一般采用划拨出让或招拍挂出让形式，土地使用年限为50年。由此可见，科研用地和商业用地属于不同的土地用途性质。
依据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，“国家实行土地用途管制制度。……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”可见，科研用地必须符合土地利用总体规划、城市总体规划和产业发展规划，符合节约集约用地原则，未经批准不得改变用途，不得变相开发工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性项目。对于科研用地及地上房屋的分割转让和销售也必须符合相关的规定。就本案而言，该房地产开发公司在科研用地上建设公寓住房出卖实际上是改变了土地用途进行违规开发，其行为属于法律禁止行为。
一、本案双方签订的合同效力认定及法律后果。
笔者认为，该房地产开发公司在科研用地上销售公寓的行为系无效，其与购房者签订的合同应属无效合同。第一，该公司涉嫌擅自改变土地用途违规销售公寓，因违反法律、行政法规等强制性规定无效。该地块现在仍为科研用地，而建设公寓住房取得的土地用途为其他商服用地，二者土地属性不一致。那么科研用地能否变更土地性质为商业用地或者居住用地？依据《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第一款规定，“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定，“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”因此，变更土地用途需要取得原批准机关的同意。而上述案例中，该房地产开发公司一直未能变更土地用途，违规出售公寓，实际是对土地由原来的科研用途性质变成商业用途性质，属擅自改变土地用途，明显违反法律、行政法规的强制性规定。依据《中华人民共和国民法典》第一百五十三条第一款规定，“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”因此，该出售行为应认定为无效。
第二，从另一个角度讲，涉案房屋因未办理商品房预售许可证就出售违反法律规定。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条规定，“商品房预售，应当符合下列条件：......（四）向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。”本案中，该公司与王某等购房者签订公寓认购合同时，并未办理商品房预售许可证。该公司明知涉案房屋土地性质为科研用地，未取得商品房预售许可证明，仍将涉案房屋作为普通商品房公开出售。依据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条规定，“出卖人未取得商品房预售许可证明，与买受人订立的商品房预售合同，应当认定无效。”涉案合同明确约定涉案房屋为“经批准建设的商业用房”，并对产权证的办理进行了约定，足以使王某等购房者对于涉案房屋为符合预售许可条件并能够办理房产证产生合理信赖。但是该公司隐瞒房屋重要信息，致双方签订的合同因违反法律、行政法规的强制性规定而无效，对此该公司也应承担过错责任。王某向该公司支付的涉案房屋的全部购房款，该公司应当予以返还。
二、房地产开发公司非法改变土地用途行为的法律后果。
依据《中华人民共和国土地管理法》第七十九条规定，“不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，非法批准、使用的土地应当收回。”对于非法改变土地用途的行为应当收回土地，但收回后续的具体处理尚缺乏相对应的监管和处罚条例。
除此之外，针对该公司在未取得商品房预售许可的情况下进行房屋预售活动的行为也明显属于违法行为。依据《城市房地产开发经营管理条例》第三十六条规定，“违反本条例规定，擅自预售商品房的，由县级以上人民政府房地产开发主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处已收取的预付款1%以下的罚款。”因此，相关部门可对其进行罚款。
但是，实践中，很多改变土地用途建造完成并已进行销售的住宅，和遍布各地的小产权房一样，监管部门的处罚在具体执行中存在着很多障碍，强行拆除并不现实，很多时候只能罚款了事。
律师提醒：
在科研用地上建设房屋出售，是存在极大风险的，即使该房屋最终能够交付购房者使用，如果无法进行土地性质的变更，购房者仍然面临无法办理产权证的困境。在此提醒，购房者在购买商品房时，一定要多方考察清楚所购房屋的土地用途，一般来说具备办理所谓“大红本”，也就是说70年产权的是住宅用地，40年产权的所谓“公寓住房”一般为其他商服用地。同时还要考察开发商是否取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、商品房预售许可证等证件。如发现房地产开发经营中存在任何涉嫌违法违规行为，购房者可以向住房城乡建设主管部门投诉举报。
作者：窦江丽 律师
北京泽亨律师事务所创始合伙人
北京泽亨律师事务所创始合伙人，首都师范大学法学硕士。主要业务领域为建设工程与房地产、公司股权等综合业务及相关争议解决、环境保护及矿产资源相关法律事务、私人财富婚姻家事以及个人与企业法律顾问。
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